頂層設計和金融體制改革

現在“頂層設計”這個詞比較時髦，大家言必談頂層設計。什么是頂層設計？我認為頂層設計指確定改革的基本制度框架和運行機制，并以此作為具體設計的原則。

市場經濟的基本理念，是經濟人和企業在價格信號的引導下，在追求自身利益最大化的同時實現社會資源的有效配置。但市場有失靈的時候，因而需要政府的干預。政府的職責就是維護一個公平競爭的市場環境，保障公民基本生活條件。這是考慮頂層設計時我們需要堅持的一個最基本的理念。

現在最主要的問題是：是否堅持發揮市場配置資源基礎性作用的改革取向？特別是金融危機以后，很多措施的出臺更多地是相信政府的力量，對市場力量則不太相信。所以，談到頂層設計，先要討論頂層設計的制度框架是什么？往哪個方向走？如果沒有討論清楚這些問題，那么很多具體措施的執行就會存在較大的分歧。

90年代改革的頂層設計

90年代的那一輪改革奠定了現在制度的基礎，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農村、國企等各個方面都進行了配套改革。

從十二屆三中全會到十四屆三中全會，我國確定了社會主義市場經濟體制改革方向。十二屆三中全會提出“政府調節市場，市場引導企業”；1989年之后，曾對搞不搞社會主義市場經濟存有爭議；最后十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制的改革方向。于是，90年代的那一輪改革奠定了現在制度的基礎，其中，財政、稅收、投資、金融、外資、外匯、農村、國企等各個方面都進行了配套改革。

在這一輪改革過程中，金融體制改革是有頂層設計的。我國80年代建立中央銀行制度之后，中央銀行到底怎樣運作？90年代改革的時候明確了兩點：一是中央銀行應該是宏觀集中調控權，消除中央銀行的利潤動機；二是在金融業務和監管方面提出分業經營、分業監管的理念，后來的立法和機構設置均據此進行。

央行當時真是革了自己的命，央行總行把基層行的資金調劑權和規模調劑權都收回總部，導致現在央行的基礎行只剩服務職能，沒有調控權力。而且央行原來是有利潤留成的，那次改革取消了它的利潤留成。但是那次改革還是留了一些尾巴：央行原本應該是獨立財政預算，但是財政部門不同意，所以到現在為止央行預算還是受制于財政部門，這一點有別于其他國家。此外，我國央行是內閣成員，而其他所有國家中央銀行都是對議會負責，不對政府負責，因為政府總是希望刺激經濟，而中央銀行則需要保持相對獨立。

直到90年代初期，央行仍統管所有金融監管事宜。1992年證監會才成立，當時它的權限定位是半市場、半政府組織。在金融機構方面，強調的是法人權利集中，讓金融機構成為市場主體，政策性和商業性金融機構分設。90年代之前，各個金融機構的分支機構都是按照準法人運作，管理權非常分散，而交通銀行、廣發行各個分行甚至就是獨立法人。到90年代才把分支機構的權利收歸總行，這是非常大的調整。

深化金融體制改革需要解決六個問題

在中央銀行作為內閣成員的基礎上，貨幣政策的取向可以由國務院決定，但是貨幣政策的具體操作則應該給中央銀行以自主權。

當前深化金融體制改革面臨很多體制性問題需要解決，如果不解決，市場就會被制約，無法正常運作。以下是我認為中國未來幾年做頂層設計時，最需要解決的六個問題。

一是中央銀行與金融監管的關系。在這個問題上，首先，我個人認為要解決央行獨立性問題。中國目前尚不具備中央銀行直接向人大負責的條件。在中央銀行作為內閣成員的基礎上，貨幣政策的取向可以由國務院決定，但是貨幣政策的具體操作則應該給中央銀行以自主權。而現在央行連具體操作都沒有任何自主權，這是一個非常大的問題。

其次，宏觀審慎管理和微觀審慎監管的關系。如果“一行三會”的關系處理不好，那么防范系統性風險和維護整個金融體系的穩定就存在較大障礙。不能把“一行三會”看成四個正部級平行單位，靠中央行政協調來處理它們之間的關系。這次金融危機充分體現了中央銀行履行最后貸款人職責維護金融體系穩定的關鍵作用。但是，對于中央銀行的最后貸款人職責既要充分肯定，又要對它形成一定約束。要更好地發揮最后貸款人職責，對于監管人信息的知悉非常重要。同時，實現金融監管信息的共享，制約監管權力和中央銀行權力，任何權力都要受到制衡。無論什么樣的制度設計，這些理念都應該貫徹下去。

此外，還有消費者保護問題。現在所有監管當局基本上都不從消費者的立場上出發，都比較偏向于金融機構，因而消費者權益沒有得到很好的保護。這次金融危機之后，大家也提出來“雙峰”原則，強調消費者權利保護。在消費者權利保護、金融監管和央行最后貸款人三者之間應該形成一種權力制衡，才能保障金融業平穩發展。

二是行為立法與機構立法的關系。照理講，立法應該針對市場行為立法，不應該針對某一個機構立法，但實際上，我們的立法經常針對某一類機構立法。現在，我國金融基本法律框架已經建立，但是機構立法痕跡依然存在。金融業包括銀行、證券、保險和信托，相對應的法律關系就是債權、股權、保險和信托四類。保險的法律關系事實上不能夠被看作為一種負債關系，而應該是建立在大數法則上的互助關系，即拿多數人的保費彌補少數人的經濟風險，這是一種經濟補償功能。而我們現在更多地把保險業看成是一種投資工具，偏離了保險業的本質，一定程度上增加了市場的混亂狀況。

財富管理、信托市場是未來金融業發展空間非常大的一塊，甚至是最大的一塊。但是，我們立法上的混亂，概念上的混亂，使得這塊不能很好地發展。我到人大以后一直在推動證券投資基金法的立法進程，其實背后就是對資金信托的立法推動。最近，國際保險監督官協會已經規定，沒有保障功能的投資賬戶不能算成保費，這其實是讓保險業回歸保障功能的一個非常重要的會計上、制度上的決定。本來投聯險就是投資基金，但是沒有按照投資基金來監管，結果出了很多問題。而且我們保險業保費都不是期交，而是躉交，目的就是為了吸收錢，攢很多錢后就去投資。信托業方面，現在理財市場上各方面出現的問題都與其有關。

三是功能監管和機構監管的關系。我國現在基本上是機構監管，監管當局把自己監管的機構看成自己的兒子，維護它的利益。某一個監管當局監管的兒子可以去搶別人兒子的生意，但設計很多壁壘，不讓別人的兒子做我主管的業務。以至于對于同樣法律關系的產品，三個監管當局出臺了各自不同的規則，導致市場混亂。所以，我現在強調仍然以機構監管為主，但是應該逐步實行功能監管。實行功能監管就是業務牌照制。如香港就有很多牌照，資本市場搞證券就有九種牌照，你做某種業務就給你發某種牌照，你只要具備一定條件，就可以申請該業務的牌照。

四是綜合經營路徑選擇。如果我們的監管能夠實行業務牌照制，那么就涉及到第四個問題——綜合經營的路徑選擇，即集團綜合、法人分業。分業經營過程中，如果沒有大的利害沖突，可以申請多種牌照。比如信托牌照和銀行、證券、保險其實并不矛盾，信托業務是這三者的交集。

五是人民幣國際化的順序。比較理想的人民幣國際化的順序是，加大匯率形成機制改革力度，推進資本項下可兌換，使得人民幣成為結算貨幣，廣泛使用后，變成國際化貨幣，最后再變成儲備貨幣。但是在匯率改革問題上，各方難以形成共識，因此人民銀行劍走偏鋒——搞國際貿易人民幣結算。原來在周邊國家是有人民幣結算的，主要是邊貿，現在則是國際貿易都可以用人民幣結算。這樣可以倒逼我們必須加快資本項下可兌換進程，因為那么多貨幣出去以后必須有回流渠道。如果沒有回來投資的渠道，沒人愿意用人民幣結算，就會倒逼資本項下開放。而且，在香港形成離岸人民幣中心以后，香港人民幣貿易匯率對于我們的匯率會產生一種參照，這也會促進人民幣匯率進一步市場化。人民幣正在通過這樣的一種渠道走向國際化。我個人認為中國完全具備五年之內實現資本項下可兌換的條件，關鍵是我們的決心和認識必須統一。而且，在人民幣升值空間沒有完全消除的時候實現人民幣國際化，是一個有利的時間窗口。

六是國際貨幣體系改革的方向。對這次金融危機的爆發，國際貨幣體系的缺陷負有不可推卸的責任。世界經濟不平衡走到今天與貨幣結算制度有非常大的關系。未來改革的方向有兩條思路：一是SDR的思路，基本上就是歐盟的思路。歐元現在盡管遇到很多問題，但是歐盟地區還是想把歐元維護好。二是全球形成幾個主要儲備貨幣，然后形成有約束的國際儲備貨幣。我認為把SDR逐漸做實，而且在國際貿易中產生一定作用，對于調整國際貿易關系還是有好處的。

摘自—21世紀經濟報道